若没有基本共识，便形成不了规则，就不可能上升成法律规范。 10月22日，十四届全国人大常委会第六次会议分组审议《慈善法（修正草案）》，进一步完善公开募捐制度、增设应急慈善相关制度、规范个人求助行为，并对相关慈善促进措施等进行强化。草案并未提交大会表决，而是将继续研究审议意见，对草案进一步修改完善。
据了解，在2022年年底《慈善法（修订草案）》的起草过程中，全国人大社会建设委员会广泛听取并吸收了各方的意见建议，经过9次修改后形成一审稿，新增1章21条、修改47条，共13章133条。时隔不到一年，修订草案变成修正草案，共28条。从原来的“大修”变成了“小补”，这部被称为行业内的“根本大法”经历了什么？相较于此前的修订，此次修正聚焦于哪些领域？现行《慈善法》由十二届全国人大四次会议于2016年3月通过，是中国慈善领域首部基础性、综合性法律，至今施行仅7年时间。2020年8月，全国人大对《慈善法》等6部法律的实施情况进行了执法检查。这也是该法实施以来，全国人大常委会首次开展相关监督工作。这次检查，将《慈善法》在体系建设及实施环节中存在的短板暴露无遗，比如新冠肺炎疫情暴露出应急机制、信息公开、志愿服务、法律宣传等方面的问题，慈善组织发展不平衡不充分的问题，监管不足与监管过度并存的问题，互联网衍生的慈善新挑战的问题等，修法的呼声越来越高。2022年12月30日，《慈善法（修订草案）》经十三届全国人大常委会第三十八次会议初次审议后公开征求意见，依然延续开门立法的惯例，直指该法施行7年来遇到的现实问题。比如针对包括个人求助、地震等重大灾难后的公益募捐等舆论热点做了法条更新，被学界称之为“难得的大修”，并寄予厚望。《中国慈善家》注意到，在征求意见的一个月时间里，全国人大收到社会各界（包括慈善组织）提出的意见、建议765条，参与人数180人。和其他领域的法律相比，《慈善法》获得的关注度并不算高。十个多月后，这部法律再次“过堂”，已从“修订”变为“修正”。作为法律修改的两种方式，有何不同？ 根据中国的立法规范，修订是对现行法律作全面修改；而修正是在保持现行法基本稳定的前提下，对较为成熟和有共识的内容进行必要修改，即部分修改。采用修正案形式的，公布修正案，一般不重新公布新的法律文本；采用修改形式的，要重新公布修改后的法律文本。可见，立法部门赋予“修正”与“修订”不同的法律内涵。全国人大常委会委员许安标在分组审议《慈善法（修正草案）》时表示，修法初衷是完善突发事件时的慈善、募捐、资助、服务等制度，当然针对慈善领域出现的一些新情况新问题，总结实践经验，进行必要修改也是可以的，但是要增强修改的针对性、导向性，有什么问题就解决什么问题，因此把《慈善法》的修改范围进行适当限缩是对的。 “去年修订草案出来后行业内不同意见较多。法律是约束行为的规范，也是维护社会秩序的必要手段。若没有基本共识，便形成不了规则，就不可能上升成法律规范。”北京师范大学民生保障研究中心主任谢琼解释，这次修正不像前次修订那样对《慈善法》作出全面修改，而是对现行《慈善法》内容的必要修改，主要体现已形成共识和相对成熟的内容。此次《慈善法》修改的一个重要背景，即近年来中国民众对发展慈善事业期望很高，但慈善事业发展滞后，慈善组织的积极性不高。10月16日，民政部公布的数据显示，截至2022年底，全国共有社会组织89.1万个，比上年下降1.2％。全国社会组织捐赠收入1085.3亿元，而早在2008年，中国接收的各类社会捐赠就已突破1000亿元。 业内多位学者的观点是，造成慈善资源动员很有限和慈善组织数量不多的现实，一个重要的原因是法律还跟不上时代的发展，根本的一点是政策支持不到位，尤其是税收激励政策。从实际效果来看，中国的慈善税收优惠政策更鼓励企业捐赠，现行《企业所得税法》规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。超过年度利润总额12%的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除，这使得企业捐赠税前扣除额度在理论上可以达到48%。相较而言，个人所得税的捐款免税额度较低。根据《个人所得税法》，个人所得税公益性捐赠税前扣除，是指居民个人发生的公益捐赠支出，在综合所得、经营所得中扣除的，扣除限额分别为当年综合所得、当年经营所得应纳税所得额的30%；在分类所得中扣除的，扣除限额为当月分类所得应纳税所得额的30%。“在西方慈善事业发展较早的国家，富人从事慈善，多数会得到税收优惠，这是国际通行的促进慈善事业的措施。”一位立法参与者告诉《中国慈善家》。因此，“应当对提高个人所得税的捐献免税额度”成为业内支持最多的建议之一。2022年12月30日起，《慈善法（修订草案）》公开征求意见，草案中明确，国家对慈善事业实施税收优惠政策，鼓励引导自然人、法人和其他组织积极参与慈善事业。“去年首次上会审议的《慈善法（修订草案）》，实际上是根据各方的声音改的第9稿。”前述立法参与者向《中国慈善家》透露，尽管在他看来，去年的修订草案在政策支持方面还有不足，如个人捐赠的免税额没有改善，物资捐赠仅减免境外捐赠物资的增值税，对扶贫济困捐赠的特殊优惠政策仍无法操作，还有褒奖机制不健全等。但一些大家呼声很高的内容，因在讨论中无法达成一致意见，就不能写入法律（草案）。这次《慈善法（修正草案）》对个人捐赠的税收激励就没有体现。在全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成看来，政策信号更鼓励企业捐款，这显然不符合激励慈善捐献的普遍规律，更不符合鼓励先富帮后富的宏观政策取向。郑功成认为，国家税收政策对企业捐赠的激励力度较之个人捐赠的激励力度已经大大强化，这种重企业轻个人的本末倒置的税收激励与慈善事业的本质要求显然是相悖的，也与中央明确提出要鼓励先富帮后富、发挥第三次分配作用、促进共同富裕的大政方针是相悖的。 修正草案虽然搁置了很多争议内容，但对于慈善领域一些新事物、创新点保持了关注。在修订草案中犹抱琵琶半遮面的个人求助，在这次修正草案中有了明确的规定。国内首份《个人大病求助互联网平台研究报告（2022）》显示，据不完全统计，2014年9月至2021年底，累计超过500万人次大病患者通过个人大病求助互联网服务平台发布求助信息，超过20亿人次通过包括水滴筹在内的大病求助平台捐赠资金，筹款规模超过800亿元。水滴筹公布的最新救助数据显示，截至2023年3月31日，累计约4.32亿人次通过水滴筹向286万多名患者捐赠了约584亿元人民币，救助人数再创新高。轻松筹的数据显示，已累计帮助253万个家庭、共计筹款超过255亿元。与此同时，少数人利用虚假信息筹款，透支着社会大众的善良。然而，现实的尴尬在于，对于个人求助领域的乱象，中国并无专门的法律来约束，甚至个人求助是否算慈善活动、是否应该写入《慈善法》，一直以来也争议不断。一方面，从慈善的定义来看，它是一种公益性的利他行为，个人求助并不属于“利他行为”，属于自救行为。另一方面，在现实环境下，个人求助有着较大的市场需求，个人求助平台被庞大的病患群体看到“救命的稻草”。此次修法，个人求助仍是悬而未决的争议焦点之一。全国人大常委会执法检查组2020年10月在关于检查慈善法实施情况的报告就提出：“明确个人求助的条件和义务，加强平台责任、审查甄别、信息公开、风险提示和责任追溯”。 在理论与现实的冲突下，2022年12月公布的修订草案中，个人求助没有被放到“慈善募捐”中，但在“附则”有所体现，客观上兼顾了专业理论和社会公众的认知。此次修正草案将个人求助行为与网络平台纳入《慈善法》规范，明确个人因疾病或者其他原因导致家庭经济困难，向社会发布求助信息的，求助人和信息发布人应当对信息真实性负责，个人求助网络服务平台应当承担信息查验义务，并授权主管部门制定相关政策。“现实中类似于水滴筹、轻松筹等平台开通的个人大病求助通道每年筹集的善款逾百亿元，帮助的困难患者以百万计，在过去一直不被认为是慈善活动，法律留下了空白，也无相关政策指导，实践中不时被个别欺诈案例而导致整个个人求助的网络平台救助行为受到影响。”郑功成在审议《慈善法（修正草案）》时发言指出，这是对现实情形的尊重，也是对中国人基于恻隐之心救急难、帮助特定受益人的慈善行为的立法认可，填补了立法空白。另外，《慈善法（修正草案）》进一步完善了公开募捐制度，明确慈善组织与不具有公开募捐资格的组织或者个人合作募捐的应当对合作方进行评估。 “这意味着当个人遇到困难后向慈善组织去求助，慈善组织要先评估信息的真实性。也提醒我们，慈善组织为个人求助者公开募捐是合法的。”谢琼说，以往过于强调慈善组织公开募捐要符合“非特定群体”的要求，在一定程度上使得大量个人求助涌向了商业平台。这次修法，进一步“加固”了个人求助与慈善组织之间的通道，为陷入困境的家庭提供更多选择的同时，也强调慈善组织的评估责任，算是正本清源，有利于将需求引导到合理的路径上。 谢琼认为，慈善组织与个人合作募捐并对其评估，符合中国慈善事业发展的实际状况。 近年来，全国范围内的洪涝、泥石流、地震等自然灾害频发，社会应急力量的持续参与到救援与重建中，引发人们对于应急慈善的进一步关注。 2023年7月，京津冀暴雨引发的洪涝灾害救援与重建中，许多社会组织、慈善基金等团体都积极参与其中，但和以往一样，这次灾害应对过程中，也暴露出部分社会救援力量参与机制不健全的问题。对此，修正草案新增应急慈善专章，对重大灾害、重大公共卫生事件等发生时的慈善应急做出了相应的规范。比如针对以往灾害中激发社会捐献热潮却因协调不够出现不少乱象，此次修改明确要求相关政府依法建立协调机制，明确专门机构、人员，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动。2008年5月13日，汶川聚源中学，救援人员从倒塌建筑物中救出被困人员。 修正草案还鼓励慈善组织、慈善行业组织建立应急机制，鼓励慈善组织、志愿者等在政府协调引导下依法开展或者参与慈善活动；要求及时拨付或者使用募得款物，并按要求公开接收、分配、使用情况。允许应急公开募捐方案在事后备案。要求基层政府、基层组织为应急慈善款物分配送达等提供便利、帮助。 在审议草案时，郑功成发言指出，这些较为细致的规定，弥补了现行法律规制的缺失，为有效治理重大灾难事件中的慈善应急失灵现象提供了基本依据，有利于避免以往大灾大难中慈善应急的失措行为和有违慈善本意的现象发生，使慈善真正成为应对大灾大难的有力且有效的民间力量，并确保这种来自社会各界的爱心善意不会受到伤害。针对突发事件应对中一些慈善组织存在慈善款物募集和使用情况公开不及时等问题，修正草案对应急状态下募捐信息公开作出更严格规定，要求在应急处置与救援阶段至少每五日公开一次募得款物的接收、分配、使用情况。郑功成认为，根据调查发现，尽管重大灾难事件发生后，社会各界捐赠如井喷现象，但真正用于应急的只是其中的一部分，相当一部分是灾难后的重建，有的要延续几年，如果都要求五日一公布，不仅没有必要，而且必定导致公众质疑。郑功成建议，在应急慈善中，不要如此苛求信息公开，而是加强应急协调并将灾难后的重建纳入平常监管即可。“修订草案增设应急慈善专章有利于进一步完善慈善事业的应急机制，更充分发挥慈善力量在应对突发事件中的作用。修正草案对慈善力量参与应急救援等提出具体要求，这就需要慈善组织在平时就不断提升资源协调调配、信息公开等能力。”谢琼告诉《中国慈善家》，应急救援中，社会应急力量应该把更多的资源和精力放到救援上，五日一公布相关信息的规定还是过于苛刻，会影响应急力量的作用发挥。 10月24日下午，十四届全国人大常委会第六次会议举行闭幕会，《慈善法（修正草案）》未提交大会表决。全国人大常委会委员长赵乐际在闭幕讲话中指出，“要认真研究审议意见，进一步把草案修改完善好。” 值班编辑：杨永洁
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